州人大常委会副主任 丁兆丽

2017年7月下旬，州人大常委会组成调研组，采取听取汇报、实地察看、书面调研、与有关部门座谈等方式，对我州历史文化遗址保护情况进行了深入调研。

一、我州历史文化遗址的基本情况

根据联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》的规定，遗址是从历史、审美、人种学或人类学角度看具有突出的普遍价值的人类工程或自然与人的联合工程以及包括有考古地址的区域。同时，根据社会共识，文化遗址被定义为古代人类的建筑废墟以及在对自然环境改造利用后遗留下来的痕迹，如民居、村落、都城、宫殿、官署、寺庙、作坊等。充分保护和开发利用历史文化遗址，对于贯彻落实州第十一次党代会提出的“文化引领”发展战略，提升民族认同感和荣誉感，进而实现中华民族伟大复兴中国梦，具有重要意义。

历史文化遗址更多的是作为不可移动文物，是人类发展史上重大文明、历史事件的载体和证据，是不可摒弃的文化财富和宝贵的历史文化资源，具有不可替代的历史、人文价值。我州的人类活动时间跨度大，历史悠久，形成了具有鲜明地方特点和民族特色的历史文化遗址，既有史前文化遗址、古代文化遗址，也有近现代文化遗址。从调查掌握的情况看，我州现有不可移动文物1201处，其中，延吉市172处；敦化市242处；龙井市126处；图们市91处；和龙市94处；珲春市150处；安图县133处；汪清县198处。全国重点文物保护单位11处，省级文物保护单位52处，州级文物保护单位54处，县级文物保护单位136处。目前，正在构建以渤海文化遗址、东夏文化遗址为重点的延边州文化遗址保护与展示总体格局。其中：具有代表性的历史文化遗址如下：

 

主要类别	具有代表性的历史文化遗址名称
史前文化遗址	“安图人”遗址等。
古代文化遗址	敦化六顶山古墓群、和龙西古城渤海中京遗址、和龙龙头山渤海古墓群、珲春八连城渤海东京遗址、延吉小墩台遗址、延边古代长城遗址、图们磨盘村山城遗址等。
近现代文化遗址	延吉边务督办公署、龙井间岛领事馆；珲春大荒沟抗日游击根据地遗址、和龙车厂子抗日游击根据地遗址、汪清小汪清抗日游击根据地遗址；龙井北兴村朝鲜族传统民居、图们白龙村朝鲜族民居等。

 

二、我州历史文化遗址保护情况

州及县市党委、政府高度重视历史文化遗址保护工作，坚持“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”十六字方针，组织开展了大量卓有成效的工作。

（一）高度重视，保障了历史文化遗址保护工作

我州严格贯彻落实相关法律法规和规定，依法开展保护工作。一是加强组织领导。州及县市政府根据国务院、国家文物局等部委的相关文件精神，将文化遗址保护分别纳入经济和社会发展计划、城乡建设规划、财政预算、体制改革以及各级领导责任制，统筹开展相应工作。二是争取专项经费。各级文博部门每年都向中央和省财政积极争取专项资金。其中，我州于2016年争取上级专项资金2600余万元，并争取每年固定下拨博物馆免费开放经费430万元。三是规范保护工作。按照“有保护范围、保护标志、记录档案、保管机构”的“四有”建设要求，文物管理部门完成国家、省、州级文物保护单位保护标志牌以及革命遗迹保护标志的竖立工作，明确文物遗址的年代、保护状况和范围，圈围部分文化遗址，开展重点文化遗址的修缮、加固等工程，并加强各级文物保护单位文物档案的建档、完善与管理。

（二）广泛宣传，提高了历史文化遗址保护意识

有关部门认真履行工作职责，相继开展系列宣传教育活动。一是开展普法宣传。把《中华人民共和国文物保护法》和《吉林省文物保护条例》纳入普法规划以及各级理论中心组学习内容，促进形成学法、知法、懂法、依法执法的良好社会风气。二是开展节点宣传。以国际博物馆日、文化遗产日、法制宣传日等节点为契机，采取媒体宣传、悬挂横幅、印发宣传单等形式普及文化遗址保护知识，提高全社会保护文化遗址的意识。三是深入基层宣传。结合送戏下乡、送书下乡等文化惠民工程，开展相关法律法规宣传。四是开展主题宣传。通过举办抗战胜利七十周年图片展、庆祝建党95周年图片展、文物普查成果展等系列主题展览活动，促进了相关法律法规的普及和相应历史文化的保护和弘扬。

（三）全面普查，掌握了历史文化遗址资源

按照国务院关于开展第三次全国文物（不可移动）普查的通知要求，各（县）市精心组织普查工作，较为全面系统地掌握了文物的分布、种类及数量。同时，做好文化遗址的逐级申报工作，使文化遗址不漏项、不缺项，为今后更加科学有序开展文化遗址保护工作打下良好基础。

（四）严格监管，加强了历史文化遗址管理和执法工作

有关部门加强监管巡查和违法案件查处工作，切实保护文化遗址安全。一是依法查处走私案件。积极配合公安、海关等部门，依法查处文化遗址中的文物偷盗、走私案件，收缴大批文物，有力地震慑了文物走私等违法犯罪行为。二是开展行业督查。州文物部门加强对文化遗址的执法和督查，对损害文化遗址的行为视情节轻重给予处罚。其中，督查龙井间岛领事馆附属设施破坏案件，对相关单位和责任人予以处罚，进一步增强当地政府保护文化遗址的意识。2015年11月，龙井市政府投入400余万元资金，启动旧址修缮项目和馆藏文物预防性保护项目及展览提升项目，重新修缮“间岛日本总领事馆”旧址。三是加强监管巡查。采取定期巡查和日常巡查相结合的方式，随时发现、处理文化遗址保护工作中出现的新情况和新问题。同时，以安防、技防、消防为支撑，对重点文物保护单位、重点时段严防死守，及时排查隐患。

（五）项目带动，推进了历史文化遗址资源的开发利用

有关部门坚持在开发中保护，在保护中开发的原则，注重基础性保护和应用性保护的有机结合，以项目带动文化遗址开发利用。十二五期间，争取项目资金近2亿元，在建项目达到18项。其中，2010年10月，和龙渤海中京国家考古遗址公园被列入全国23个考古遗址公园立项单位，其展示提升一期工程已经开工。磨盘村山城正在申报第三批国家考古遗址公园，其保护和发掘工作已纳入延龙图新区建设规划，将建设东夏国博物馆、山体景观区、水域景观区等项目。积极推进珲春八连城渤海东京国家考古遗址公园建设，现已委托国家文物局下属遗产研究院编制八连城保护规划。

三、存在的主要问题

（一）历史文化遗址保护和开发利用不合理

文化、旅游、绿化、国土、规划等部门共同开发、建设同一文化遗址时，有时出现职责交叉、管理混乱的情形，一些革命文化场馆缺少统一的归口管理部门。个别文化遗址产权属于个体，只是进行部分修缮或改作他用，难以有效综合开发利用。个别文物持有人没有坚持原则，违规操作，一些政府部门之间没有进行有效协调，造成部分文化遗址被严重破坏。一些建设单位的施工项目审批手续不健全，甚至未经文物部门先期调查、勘探就盲目施工，个别施工地点紧靠文化遗址界碑，对文化遗址造成一定程度的破坏。

（二）历史文化遗址保护和开发利用投入不足

保护和开发利用文化遗址需要大量资金，既涉及征地、移民安置、拆迁、环境整治、土地使用功能改变、产业结构调整、居民点改建、市政设施建设等方面的费用，也涉及保护设施建设、展示建设设施和本体保护等方面的费用，尽管国家每年都在增加文化遗址保护的资金投入，但在人力、物力和财力等方面仍然不能够满足文化遗址保护和开发利用的现实需要。目前，州、县级文物保护单位经费缺乏，业余文物保护员补助资金得不到保障，文物维修专项经费不可持续，文物得不到及时保护与维修。

（三）历史文化遗址保护意识不强

个别地方政府及其有关部门对“五纳入”工作执行不彻底，落实不到位。一些干部群众对文化遗址特有的历史、人文价值和不可再生、难可复制的重要性认识不足，对历史文化遗址存在重利用轻保护、重开发轻传承、重商业价值轻历史人文价值的思想。文化遗址周边群众更关注自身生活状况能否得到改善，保护文化遗址的意识不强，热情不高。

（四）历史文化遗址保护专业队伍不健全

全州文博单位编制人数131人，实际从业人员142人。各县市文物管理所与博物馆是“一套人马，两块牌子”，合署办公，同步行使文物收集和文物保护、管理的双重工作职能。由于历史、考古、文物保护工程等专业人才短缺，大部分工作人员专业不对口，专业研究队伍出现断层，难以适应科学保护文化遗址和文物修复等任务。同时，我州历史文化遗址数量多，分布广，巡防人员严重不足。

四、几点建议

（一）加大地方立法工作力度，进一步推进历史文化遗址保护的法制建设进程

从国家立法层面来看，我国已制定出台《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《中华人民共和国文物保护法实施细则》等系列法律法规和部门规章，但缺少文化遗址保护方面的法律法规。从自治州立法层面来看，我州已制定《延边朝鲜族自治州朝鲜族非物质文化遗产保护条例》，但这部条例侧重朝鲜族非物质文化遗产的保护。由于不同地方文化遗址的各具特色，不同文化遗址的历史、人文价值也各不相同，需要把历史文化遗址保护纳入法制化轨道，制定单项或综合性的地方性法规，逐步构建完善的文化遗址保护法规体系，依法增强保护效果。

（二）加大资源保护和合理开发力度，进一步保证历史文化遗址的可持续利用

保护和开发利用文化遗址工作涉及部门多、范围广，要科学规划，创新探索，稳步推进。一是坚持规划先行。各级政府要切实履行“属地管理”责任，全面落实“五纳入 ”要求，组织编制高标准、高层次的文化遗址保护规划，并量化硬性指标，有序组织落实，加强监查和协调，保障规划的执行效果。二是坚持科学保护。要创新改变传统保护模式，从被动抢救向主动抢救转变，从局部保护向全面保护转变，从注重本体保护向兼顾文化遗址周边环境的综合保护转变，从封闭保护向增强参观功能的开放式保护转变，从专一的文化遗址保护向推动城市发展、改善民生的大文化遗址保护转变，并将文化遗址保护工作列入政府绩效考核评价体系，逐步建立文化遗址保护责任追究制度。同时，要建立健全群防群控网络体系和安全预警机制，加强文化遗址安全防范基础设施建设，依托各级基层组织强化日常监管。三是坚持合理开发利用。要认真搜集、研究文物史料，进一步掌握和整合文化遗址资源，丰富文化遗址内涵，从而增加城市文化底蕴，使其成为旅游开发、城市发展的文化名片。要将文化遗址和旅游有机结合，开展保护性的旅游资源开发，增加文化遗址关联度，并将相关的文化遗址与景点穿成线，组成链，多发展前景看好的文化旅游线路，多开发特色鲜明的系列旅游纪念产品，促进经济效益和社会效益双丰收，也让文化遗址保护实现一定程度的经济“自给自足”。

（三）加大宣传力度，进一步增强历史文化遗址保护意识

文化遗址是祖辈留给我们的宝贵财富，凝结着前人的思想智慧，宣传的意义不言而喻。一是加强知识普及。采取实物展示、拍摄影视作品、制作宣传卡片、设立专栏、组织讲座等形式，宣传文化遗址的历史和人文价值，普及文化遗址的保护知识，增强社会公众对文化遗址的认知水平。二是加强法制普及。通过新闻、出版、广播、电视、课堂等媒介，加强对相关法律法规的宣传与普及，引导人们积极参与、自觉依法保护文化遗址。三是加强典型宣传。定期或不定期公布典型事例，增强警示效果，提高保护意识和协防能力。

（四）加大政府投入力度，进一步为历史文化遗址保护提供基础保障

由于自然和人为的因素，文化遗址大都湮没埋藏在地下，少数在地面上残存一些高台殿基或残垣断壁，有的则沦为废墟，历史文化遗址的印记在不同程度地消失，保护的力度还不够，需要政府给予更多投入，加快挖掘和保护文化遗址。一是加大资金投入。各级政府要将文化遗址保护与开发利用工作列入重要议事日程，设立专项资金，纳入财政预算；要进一步包装文化遗址保护项目，多争取国家、省专项资金，并加以督促落实，确保专款专用；要通过财税、开发等优惠政策的激励和引导，实现主体投资多元化。二是加大人员编制投入。要争取、制定相关政策，增加文物管理人员编制，注重引进或培养专业人才，实行执证上岗制度，使其与所承担的职责和任务相匹配。三是加大管理体制改革投入。各级政府应当成立由文化、党史、宣传、国土、公安、发改、民政、旅游、建设、规划等部门组成的文化遗址管理委员会，由一名政府领导分管，责成一个部门具体负责，相关部门各司其责，共同组织开展相应工作。