珲春市人大常委会主任    李承哲

党的十八大报告提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，社会主义协商民主概念第一次在党的代表大会报告中正式提出和确立。2月9日中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下发展人大协商民主作出了具体部署。将协商民主制度化地融入人大工作运行机制和行使职权的相关方面是一个新课题，需要我们在工作实践中不断研究和探索，才能更好地发挥协商民主在人大工作中的作用。

一、人大工作中开展协商民主的重要意义

加强人大协商民主，更好汇聚民智、听取民意，对支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，更好地发挥国家权力机关的作用具有重要意义。

（一）协商民主是发扬中国特色社会主义民主的重要途径。人民代表大会制度作为我国根本的政治制度，是实现人民民主的根本途径和最有效的形式，是一种“选举--代议”制度，主要体现的是代议民主和选举民主。这种间接的民主形式，在实际运行过程中，还存在一定的局限性，公民的政治参与率低，参政热情不高，有必要辅之以直接民主形式使之得到更好地发展。人大协商民主将各种社会力量纳入现有的民主政治体制，广开言路、广求良策、广谋善举，使个别的、分散的意见、愿望通过协商渠道得到系统、综合的反映，具有广泛的社会基础和代表性，体现了社会主义民主的真实性、广泛性、包容性，有利于更好地实现人民当家作主，充分体现社会主义民主制度的优越性。

（二）协商民主是完善人民代表大会制度的重要举措。人大协商民主贯穿于民主选举、民主决策、民主监督的全过程，在社会领域中开展广泛的协商民主，将间接民主与直接民主这两种民主形式创造性地结合起来，实现了形式民主与实质民主的统一，适应了当前中国社会发展的需要，面对改革开放进程中利益格局深刻调整的新形势，丰富了中国特色社会主义民主政治的实践。人民代表大会制度要与时俱进，通过建立协商民主的制度机制，完善人民代表大会制度这一民主载体，加强与不同阶层、群体和个人间的协商，有助于促进深层、理性的相互理解和包容，消弭分歧，凝聚共识，有效弥补人大票决代议制民主存在的不足。

（三）协商民主是人大常委会实施科学决策的重要形式。协商民主本身就是一个协商的过程、民主的过程、决策的过程。只有以科学的精神和求实的态度来协商，建立起与人民群众联系的制度化平台，问政于民、问需于民、问计于民、问绩于民，畅通民意表达渠道，才能够避免工作中的盲目性和随意性。人大常委会重大事项决定权的行使，事涉改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，能充分调动社会各方面人士的积极性、主动性，共同参与重大事项决策。人大协商民主将程序民主与实体民主相结合，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，是建立科学民主决策体制机制的重要环节，体现了权力机关对人民意愿和人民权力的尊重。

（四）协商民主是激活基层人大常委会工作的重要机制。开展人大协商民主，有助于养成民主习惯，形成民主意识。协商民主强调的是主体之间的平等、合作、和谐、包容，以理性的态度对待问题和分歧，为履职工作营造坦诚相待、畅所欲言、民主和谐的良好氛围。人大代表、社会公众广泛参与的协商民主模式，基于代表主体作用发挥来说，推动代表履职从举手权向发言权、修正权、否决权转化。基于社会公众来说，直接参与民主，有利于畅通表达意愿的渠道，培养基层群众的公民意识和民主政治观念。基于人大常委会工作来说，有利于提高履职的科学化、民主化水平，议事过程朝着更加“开放、公开、透明”的方向发展，为常委会工作注入生机与活力，营造社会各界了解人大、关注人大、支持人大的浓厚氛围，常委会机关的地位和形象将会得到不断提升。

二、人大工作中开展协商民主的主体

县级人大协商民主是在党委的领导下，人民代表大会制度政治框架内开展的民主政治实践的重要形式，是多领域多层面的协商制度机制，在协商过程中参与者的法律地位是平等的。协商民主的参与者即协商主体，具有广泛性、多层性与代表性，主要有团体和个体两类主体。

（一）人大常委会。人大协商民主是在平等主体之间进行的，人大常委会即是基层开展协商民主实践活动的主导者，同时也是平等参与的主体之一，是团体主体。

（二）人大代表。人大代表是地方国家权力机关的组成人员，是人大工作的主体，也是参与协商民主的主体，是个体主体。人大及其常委会各项职能，只有人大代表的积极参与才能得以实现。

（三）党政机关。人大工作中协商民主的范围主要是在公共权力领域中进行的，与党政机关的沟通与协商是常委会工作的一项重要内容。党政机关是人大协商民主的团体主体，这里包含两个层次，一是人大常委会与市委和“一府两院”的协商民主，二是常委会专门办公室与对口部门的协商民主。

（四）社团组织。在市场经济条件下社会利益关系呈现出多元化发展趋势，社会结构发生了新的变化，不仅有传统意义上的群团组织如妇联、工会、共青团、科协、文联等，还有代表不同群体利益和诉求的各类民间社团组织，如民间商会、行业协会、专业合作社等，这些社团组织是人大协商民主的团体主体。

（五）社会机构。业已存在的众多各类社会机构，如大专院校、科研院所、法律服务机构、文化艺术团体等，是人大协商民主的团体主体，这些社会机构的参与，可在协商议题的专业领域中发挥智囊作用，有助于拓展协商民主的广度和深度。

（六）公民。公民是人大协商民主的个体主体。随着社会的发展，公民利益诉求、维权意识、参与政治的需求日益增长。实现公民有序的政治参与，使协商民主真正成为人民群众实现广泛民主的重要形式。

三、人大工作中开展协商民主的客体

人大协商民主的客体指的是协商议题或要解决的问题，通过主体间的平等协商，达成共识，使要解决的客体问题朝着有益于主体期望的方向发展。

（一）立法工作中的协商民主。立法协商是人大工作中运用协商民主最为重要的内容，对于县级人大来说，虽然没有立法权，但上级人大的立法活动均已向社会公开，可在扩大公民有序参与的基础上开展充分协商，表达不同群体、不同阶层的各种利益诉求方面发挥重要作用。

（二）监督工作中的协商民主。常委会监督工作主要涉及法律法规的贯彻实施、“一府两院”的工作等方面的内容，将其纳入协商民主的范围，完善公众参与的常态化机制，可有效提升人大监督工作的实效，确保人大监督工作始终置于人民群众的监督之下。

（三）重大事项决定中的协商民主。主要体现在重大事项决定过程中，让群众了解重大事项的内容，参与重大事项的决定过程，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，为人大决策权的行使提供广泛的民意基础，实现决策的民主化、科学化和公开化。

（四）人事任免中的协商民主。在坚持党管干部原则与依法行使人事任免权相统一的前提下，完善对拟提请人大常委会任命人员的事前协商和任前公示制度，增强人事任免工作中的透明度。

（五）人大代表中的协商民主。选举法规定县级以下人大代表由直接选举产生，在选举各项程序中，扩大社会公众的参与度，更好体现选举的民主性。

（六）人大代表议案、建议办理过程中的协商民主。提出议案、建议是人大代表履行职责的重要方式，将办理过程和协商沟通过程结合起来，在办理中增进代表对办理部门工作的了解和支持，促进办理工作取得实效。

（七）人大代表工作中的协商民主。人大代表工作中的协商民主主要体现为代表与选区、选民的联系与沟通。向选民述职，经常性地深入选区，听取和反映原选举单位和人民群众的意见和要求。

（八）规范性文件备案审查中的协商民主。在规范性文件备案审查过程中，与行政相对人和相关专业团体的人士开展充分协商，发挥专业优势，由普遍实行的形式审查深化到对其合法性、合理性、可行性等具体内容进行实质审查。

（九）人大自身机制运行中的协商民主。确定执法检查的领域、安排听取专项工作报告的对象、制定视察工作的计划、选择专题调研的议题等常委会年度工作计划安排，常委会各项工作报告文稿征求意见，对提交常委会审议议题的初审，提交相关部门办理的各项审议意见的审定等方面自身机制的运行，也需要引进协商民主，使常委会的各项工作更加贴近实际、体现民意。

四、人大工作中开展协商民主的形式

人大工作中开展协商民主，要根据参与协商的不同主体和具体的客体对象，应用不同的协商民主形式，平等协商，促进对话与互动。专题协商。专题协商以会议为主要形式，一事一议，目标明确、议题鲜明，“小题目作大文章”，集探讨、交流、协商、议政于一体。听证会。听证会可以说是人大工作中最常用、最基本的民主协商形式。主要包括立法听证会和监督工作中的听证会。咨询会。咨询会主要是吸纳专家学者发挥智囊作用，提供专业性的意见和建议。民主恳谈会。民主恳谈会是由基层民主对话机制逐步形成的一种公众广泛参与决策的民主形式，包含了协商对话机制、参与式公共预算等模式。网议互动。互联网作为信息传播的新兴媒介，通过开通人大门户网站与网民互动，使协商议题广为人知，互动接地气，网议聚民意。公民旁听。有序开展公民旁听人民代表大会会议、人大常委会会议的活动。人大代表列席会议。邀请部分人大代表列席人大常委会会议，并使之常态化运行。民意测验。民意测验是公众舆论趋向的一种社会调查，主要通过问卷调查等形式，得出客观、准确的民意数据，为决策和衡量工作成效提供科学依据。

五、人大协商民主工作中存在的问题

目前，县级基层人大常委会协商民主实践活动还没有实现常态化运作，协商主体的主动性、积极性还没有充分调动起来，协商民主机制的运行还不尽如意，主要表现在以下几个方面。

（一）协商民主的主动意识不强。人大常委会是开展协商民主实践活动的主导者，将协商民主制度化地融入人大运行机制和行使职权的相关方面，至今还无章可循，无从把握，往往感到力不从心，开展协商民主的积极性还不高。目前，县级基层协商民主文化发展迟缓，社会公众的政治意识、民主意识、责任意识、大局意识普遍不强，发展协商民主所具有的公民性格，如相互理解、相互尊重、相互合作、相互妥协等方面还发育不完善，协商主体不论是团体主体还是个体主体的主动意识有待进一步提高。

（二）协商民主的制度建设滞后。开展人大协商民主需要完备的制度，从国家层面上看，协商民主的主要制度框架已经确立，但可操作性不足，县级人大常委会原有的各项制度普遍缺乏相应的具体规范：选举民主方面，选区选民提名推荐候选人、确定正式候选人的环节在制度上不完备，选举的公平性、竞争性不足；在监督民主方面，人大的监督工作主要以会议为主要形式，作出决定、决议或提出审议意见，会前的协商、会后的落实和反馈环节，普遍缺少公众广泛参与的制度化安排；在决策民主方面，重大事项决定权的行使、财政预算安排、国民经济和社会发展计划的制定、常委会年度工作计划等领域相关的协商民主配套制度不健全。制度化不足不仅表现在普遍缺乏相应的具体规范，还在于已有的制度没有进入实际运作过程，致使实施不足，选择性、随意性现象严重，往往表现出因人而异、因时而异、因事而异。

（三）协商民主的程序设计欠缺。程序是制度运行的内在要素，也是制度化的重要基石和保障。从县级人大已有的协商民主工作的程序来看，缺乏必要的规范流程。自《监督法》出台后，人大常委会制定和修订了议事规则和各项相关工作的流程，补充和完善了常委会各项工作制度，由于协商民主程序在设计上普遍欠缺，从方案的制定到组织实施、协商讨论、答复反馈、事后评估等各个环节，缺乏明确的操作办法。协商与否，与谁协商，如何协商基本上由活动组织者自由裁量，难以充分实现协商民主的价值追求和目标。

（四）协商民主的广度有待拓展。民主要在民众广泛参与的基础上才能得以实现。现阶段我国基层干部群众绝大多数对民主的内涵、外延等认识不足，民主意识普遍不强。协商民主的广度体现在民众的参与度上，除了社会知名人士和少数精英分子以外，普通民众还难以切实参与；体现在协商的内容上，参与的领域和范围过窄，仅停留在形式上，如代表选举中的民主权力仅体现在投票程序上，财政预算的安排和决算审查、重大事项决定权的行使等方面的协商民主也主要体现在表决通过的程序上，协商民主的范围还有待于进一步拓展。

（五）协商民主的实效尚需深化。目前，县级人大协商民主还处于“只征求不反馈”的这种“单向式”的初步、浅层阶段。与党政机关的协商普遍处于个体间协商层次，有待于向主体间协商过渡和发展；人代会的协商民主主要是会议期间代表间的协商，会前社会公众广泛参与在充分协商基础上，再将达成的普遍共识，形成的协商成果提交大会审查通过的机制不完善；常委会开展的民主恳谈对话会仅是作为一个民意沟通和表达民愿的一种体制外的制度安排，群众的意见和诉求，目前也只是参考性的，没有与体制内的机制有机结合对决策产生实质性的影响；协商民主中不同的意见，不同的观点，没有得到足够的尊重与对待，尚未普遍开展对其进行必要的数据分析、科学论证，使之形成强有力的比选方案；协商成果落实机制不健全，缺乏必要的监督，没有科学有效地在人大实际工作中体现出来。由于县级人大协商民主工作目前还存在着深度不够、互动不足、协商不充分等诸方面的问题，协商民主往往流于表面化、形式化倾向。

六、发展人大协商民主的几点思考

将协商民主制度化地融入人大常委会的运行机制和行使职权的相关方面，是一项系统工程，结合县级人大常委会的工作实际，提出以下几点建议。

（一）自觉增强协商民主的主动意识。随着社会经济的发展，公民权利意识的觉醒，人们要求利益表达和参与政治生活的热情将越来越高。协商民主作为一种直接民主形式，成为推进社会主义民主发展，实现人民当家作主的重要实现途径。发展更加广泛、更加充分的人民民主，通过协商渠道广开言路，集中反映各个群体的意见和要求，真正实现人民群众的民主权利，决定了人大工作中要通过发挥协商民主的独特优势来进一步彰显人民代表大会制度的巨大优势，推动人民代表大会制度与时俱进。人大常委会要进一步增强协商民主的主动意识，深化基层协商民主的理论研究，丰富协商民主的实践内容。

（二）积极推进协商民主的制度建设。根据常委会履行职权的范围和工作特点，针对不同领域的协商，通过可行的制度设计，构建系统完备、运行有效的制度体系，使协商民主的运行真正做到有法可依、有章可循，为广泛深入开展协商民主，打造载体，搭建平台。在制度建设上要着重解决好与谁协商、协商什么、协商方式、成果运用等方面的问题。

（三）科学规范协商民主的程序设计。细节决定成败。协商民主要健康发展、有序运行，合理完备的程序是强有力的保障机制。离开了具体的程序环节、规范的工作流程，再好的制度也无法运行。增强程序设计的科学性，建立起由选题程序、讨论辨论程序、论证程序、审定程序、回馈程序等一整套完整的程序安排。规范具体的工作流程，从发布公告、公众报名、确定参加人员到会议组织、议程安排、发言时序、意见整理和回馈等环节，要有一套切实可行的操作办法和步骤，解决好如何协商的问题，减少随意性。

（四）努力拓宽协商民主的广度深度。广泛深入地开展人大协商民主，就要在实践中不断完善和创新实现路径。在代表选举中，探索在提名推荐、确定正式候选人协商过程中的民众参与；坚持公民旁听常委会会议制度，有序推进公民旁听人代会制度；扩大代表列席常委会会议的人数，力争在一届任期内，安排所有的代表都参与到常委会会议的审议之中来；充分发挥社团组织、社会机构尤其是那些专业性学术研究团体在协商民主、议政咨询中的智囊作用；拓宽协商民主的领域，鼓励民众以民主恳谈的形式深度参与财政预算的监督中来，改变以往由财政一个部门主导预算编制的局面；深化协商民主的成果，促进协商成果的落实和转化，使协商成果切实融入到人大的工作中，在满足人民群众的新期待上发挥作用，推动人大履职工作的民主化和专业化，提高社会公众对人大常委会的信任度和向心力。

（五）大力营造协商民主的良好氛围。协商民主是沟通感情、反映民意、凝聚民智的桥梁。坚持有事多协商，遇事多协商，做事多协商。探索适当延长人民代表大会会议的会期，使人代会各项议题能在人大代表中得到充分审议。酌情增加常委会会议的会次和延长会时，保证有充分的时间对各项相关议题的审议，使少数人的意见不会被忽略，各种不同的意见得到公平的对待。在协商过程中坚持主体的地位平等、公开对话、允许辩论，促进协商主体间的沟通、合作、和谐、包容，为发展人大协商民主提供鲜活的实践动力。

人大协商民主具有鲜明的中国特色，为人大制度和人大工作的完善和发展，赋予了新内涵，开辟了新领域。发展好人大协商民主，可实现形式民主与实质民主相统一，程序民主与实体民主相联系，间接民主与直接民主相结合，选举民主与协商民主相促进，充分展现出我国人民代表大会制度的巨大优势，始终保持人大常委会工作的生机与活力。