预算调整是指经批准的预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入的部分变更。政府对于必须进行的预算调整，应编制预算调整方案，报本级人大常委会审查批准。未经批准，不得调整预算。但是，在预算执行中，随意变更预算、未经调整超预算、无预算安排支出现象还是时有发生。下面，按照新修订的《预算法》相关规定，结合当前预算调整现状，本人就如何增强预算调整的规范性和严肃性谈一谈粗浅想法。

一、当前预算调整的现状

当前预算调整可以概括为，重视减少收入、减少支出的调整；增加支出未经预算调整随意安排；预算调整方案内容粗略；预算调整执行的监督不到位，特别是部门的预算调整权过大，人大没有发挥强化预算的分配、管理和监督职能。具体表现为：

（一）年终岁尾调整预算缺乏严肃性

财政预算调整一般在11月份召开的人大常委会上审查批准。由于已接近年底，预算工作大局已定，各项工作进入尾声，此时进行预算调整，存在以下弊端。一是违反了《预算法》的精神。预算调整是预算执行过程中，因特殊情况的变化而进行的，调整后的预算方案，需要一定的执行时间。11月份调整，失去了人大对重大事项审查监督的严肃性；二是影响了人大监督的实效。法律赋予了人大对年初预算、调整后预算的监督执行权，年终岁尾调整预算，对人大监督失去意义，存在“先执行、后调整”或规避人大监督之嫌，直接影响人大监督的实效性，削弱了人大的监督职能。

（二）增加支出存在随意性

政府报人大常委会审查批准的预算调整中，最常见的是减少收入、减少支出的调整。在预算执行中，由于受税收政策变动、经济发展环境、企业经营状况等因素影响，完不成年初确定的预算收入任务，出现短收情况而进行调整。政府重视减少收入、减少支出调整，主要有两个方面原因：1、因短收出现财力缺口，影响预算的正常执行；2、预算收入完成情况是考核政府政绩的重要指标。二是增加支出未经预算调整。在预算执行中，增加支出与新增财力有关。新增财力是指在预算执行中，因公共预算地方级收入、税收返还和上级补助、政府债务等比年初预算增加而形成的财政资源。用新增财力安排支出未经预算调整原因：1、受原《预算法》的法律规定限制。原《预算法》第56条明确规定，在预算执行中，因上级返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。2、对“特殊情况”的认识模糊，不考虑其他因素，有多少财力安排多少支出。3、对《预算法》的执法意识不强。比如，原《预算法》第55条明确规定，未经批准调整预算，政府不得做出原批准的预算中举借债务的数额增加的决定，但实际执行中，未经调整预算，举借债务情况依然发生。

（三）人大审查监督职能发挥不到位

预算调整程序、调整方案不详细，人大常委会相关机构无法实施审查监督。一是预算调整方案粗浅。在预算调整方案中，虽然说明了调整理由、项目、数额，但没有具体细化到“最底级科目”，影响了人大对预算调整方案的初审，也影响了对预算调整执行的监督。二是人大相关机构没有足够的时间对预算调整方案进行审查。政府预算调整方案一般在常委会召开前几天报送人大相关机构，由于时间紧，无法论证预算调整理由是否充分、是否切合实际，内容是否符合预算法的相关规定，使审查难免流于形式。

二、新《预算法》对预算调整的具体规定

（一）强化了人大预算调整审查监督权

新《预算法》67条明确规定预算调整的四种情形：一是在预算执行中出现需要增加或减少预算总支出的；二是需要调入预算稳定调节基金的；三是需要调减预算安排的重点支出数额的；四是需要增加举借债务数额的。这些新规定，说明各级政府年度预算总支出规模的增减，必须经过人大预算调整审批方能执行。

（二）进一步完善了预算调整程序

新《预算法》在预算调整程序上，增加了预算调整方案的报送时间和人大常委会专门机构对其进行初审要求。第69条规定，各级财政部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初审。

（三）强化了人代会批准预算的约束力

新《预算法》第13条规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。第66条规定，各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；一般公共预算结余资金，应当补充预算稳定调节基金。第68条规定，在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须做出并需要预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排。

（四）加大了问责力度， 强化了责任追究

新《预算法》在预算调整法律责任方面，加大了责任追究力度。一是追究行政责任方面增加了两种情形。未依照本法规定，编制、报送预算调整方案的；未依照本法规定，批准的预算调整向社会公开的；二是加大了责任追究力度。违反本法规定，挪用重点支出资金的，责令改正，负有直接责任的主管人员和其他责任人员给予撤职、开除的处分。

三、关于增强预算调整规范性、严肃性的几点建议

（一）充分发挥人大和政府两个积极性，找准预算调整及监督的契合点。按照十八届四中全会依法治国要求，人大和政府应认真学习、宣传新《预算法》，切实转变观念，树立法治思维，正确处理人大与政府监督与被监督、监督与支持的关系，充分发挥人大监督的积极性和政府接受监督的主动性，加强彼此之间的沟通和交流，在实际工作中，切实把新《预算法》贯彻好、落实好。人大及政府要找准预算调整工作的契合点，进一步规范预算调整，使政府花的每一笔钱，都关进预算和预算调整的笼子里，更好地履行法律赋予人大的监督职责，逐步实现政府收支行为规范化。

（二）认真履行预算调整程序，加大调整方案的审查力度，提高预算调整执行到位率。一是预算调整不受次数约束。在年度预算执行中，出现新《预算法》规定的四种情形时，政府必须做出预算调整决定。二是预算调整方案要详实。预算调整方案，既要说清楚调整理由、项目和数额，还要按照新《预算法》46条规定要求，一般公共预算支出，按其功能分类编列到项；按其经济分类编列到款。三是预算调整方案的报送要及时。按照新《预算法》69条规定，政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的30日前，将预算调整方案提交本级人大有关专门委员会初审。四是加大预算调整方案的初审力度。人大有关专门委员会对预算调整方案进行初审的主要内容：1、预算调整方案的理由是否充分，是否符合新《预算法》规定的“四种情形”，是否符合实际；2、预算调整方案是否详实，是否符合新《预算法》46条规定；3、预算调整项目的预算安排是否适当。五是经人大常委会审查批准的预算调整方案及时向社会公开，提高预算调整的透明度和公开性。

（三）强化预算调整执行人大监督机制。加强预算调整执行监督,是各级人大及其常委会预算审查监督工作的重要组成部分，也是维护人大批准预算调整的严肃性和权威性的重要途径。一是通过财政部门提供的预算执行情况材料，及时了解和掌握预算调整执行情况；二是通过财政预算在线监督系统，实时查看预算调整安排、使用情况，重点检查超预算、改变预算用途安排情况；三是通过专项检查或专题调研等形式，对预算调整执行情况进行监督，将新《预算法》落到实处，发挥实效。同时在法律框架内因地制宜、循序渐进地创新预算审查监督机制和形式，为在预算管理和监督中严格依法办事，提供更加有力的法制保障。

（州人大常委会财经工委办公室主任  金明淑）