崔   海

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定，新《预算法》于2015年1月1日施行。预算法素有“经济宪法”之称，新修订的预算法在全口径预决算、地方政府债务、转移支付、预算公开等方面进行了诸多创新，在预决算编制、审查和批准、执行和调整、监督等方面有许多修改和完善，这对于规范人大预算审查监督行为，推进预、决算监督科学化、民主化、法治化方面都具有深远的现实意义。现就如何贯彻新《预算法》，提高人大预算审查监督水平，谈几点粗浅体会。

一、加强全口径预算监督

州人民政府财政部门要按照全面、科学、合理的原则，编制公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，建立完整统一的公共财政预算体系。这是做好预算审查监督的前提。一是公共财政预算的审查。公共财政预算是政府预算的主体。对公共财政收入的审查要重点监督收入缴库情况，特别是非税收入的存在与管理问题；在跨年度预算平衡的框架内，审查滚动规划对年度预算的约束性，同时审查年度预算中支出的有效性；对政府性债务管理中的债务存量和发债的合法性；对部门预算的审查要审查是否反映部门所有收入和支出情况，预算支出是否严格按标准测算，支出是否带来绩效等。二是政府性基金预算的审查。每年政府性基金项目都会有增减变化。对政府性基金要审查各项基金的收入来源与用途安排，基金预算支出进度是否均衡，检查不同基金之间是否存在不合规的调剂使用等。三是国有资本经营预算审查。重点审查国有资本经营预算的收支情况；评判相关支出在服务国有企业发展、促进经济结构调整、支持保障与改善民生等方面的作用。四是社会保险基金预算审查。重点审查对已经纳入预算管理的相关基金的规模、结构、收支平衡进行规范审查。当前财政对社会保险基金收支应当承担的是逐步增加但有限的责任。

二、强化初步审查的时效性

如何实现对预算决算进行实质性审查，是各级人大努力探索和着力解决的问题。新《预算法》通过明确预算决算草案的重点审查内容，为推进实质性审查提供了实现路径。一是明确初步审查范围。主要包括预算草案初步方案及上一年预算执行情况、预算调整初步方案、决算草案（以下简称“三初审”）。二是双报告制度。新《预算法》规定，人大专门工作委员会在“三初审”时要提出“初步审查意见”；根据这些初审意见，财政部门要对报告进行相应修改，并将处理情况及时反馈。同时，规定提出的初步审查意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。新《预算法》还具体规定，审批预算草案时，由财经委向本级人代会主席团提出的是 “预算草案初步方案的审查结果报告”，而非 “预算草案的审查报告”。需要在报告内容和行文格式上作调整。三是强调预算决算报告内容的完整性。与原条文相比，新《预算法》新增了编制完整性、转移支付和举借债务三个审查重点。也意味着同级政府提交的预算草案及预算执行情况报告中，必须有对这三部分的内容以及预算有关重要事项的清晰说明。

三、突出绩效预算管理监督

新《预算法》六处强调了对预算支出情况开展绩效评价的内容。第32条规定各级预算应当参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果进行编制；第49条规定将提高预算绩效列入预算审查结果报告。新《预算法》要求从预算编制、到执行、再到结果检验，都要引入绩效管理。人大要从绩效评价开始，强化绩效预算监督，提高资金使用效益。一是选择部分政府部门由主管部门和项目单位开展自评，在此基础上，不断增加纳入绩效评价的项目数量和资金规模，并逐步开展第三方评价。二是要完善绩效管理和考核办法，对评审中发现的问题，要及时提出改进意见和措施，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。三是人大要强化绩效预算监督，以优化支出结果为导向，探索建立绩效评价结果公开机制和有效的问责机制。

四、把关政府债务预算的监督

省以下各级人大要加强对本级政府的监督，坚决防止以任何方式举债，或以任何方式为单位和个人提供担保等问题的发生。新《预算法》特别规定财政部门每年要按照权责发生制为基础编制政府综合财务报告，并向本级人大常委会备案。权责发生制和综合财务报告，实际上是针对政府性债务加强管控的措施之一。相比收付实现制，权责发生制能更全面地体现政府融资获得资金的同时政府性债务也相应增加的情况。新《预算法》虽未明确提出“债务预决算”的提法，但新《预算法》在预算草案报告中陈述的当年债务计划，可是看作是“债务的预算”；在决算草案报告中陈述的上年债务执行实际，也可以看作是“债务的决算”。这就可以在很大程度上看作是债务的预决算审查制度。其中，对债务的“规模、结构、使用、偿还”四方面内容的审查要求，可以称之为债务四要素，应当作为对政府债务情况报告的形式性要求。

五、强化预算执行和决算监督

在预算的执行上人大要充分运用新《预算法》，在以下几个方面进行监督：一是要编实编细预算内容。预、决算草案是人大审查监督的基础，草案不够细化，代表很难看懂，直接影响审查监督质量。为解决预算决算草案细化问题，新《预算法》规定，各级公共预算支出应当按照功能分类和经济分类编制；按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类应当编列到款。决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。还规定上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方政府及时按预计数编入政府预算。这有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。接受增加专项转移支付的县级以上地方各级政府应当向本级人大常委会报告并说明情况。二是规范预算调整。经人代会批准的预算，非经法定程序，不得调整。新《预算法》规定“四调三不调”，对于必须进行预算调整的标准，新《预算法》的规定与我州当前地方各级人大实际操作和执行的标准并不一致，需要我们对此进行梳理和整合，与上位法保持一致。但是，强调对不属于预算调整的预算支出变化的特殊情形，也应向人大常委会报告。三是严格预算支出。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。新《预算法》具体规定在预算年度开始后、本年度预算经人代会批准前，可以安排的支出由上一年同期部门基本支出、项目支出，以及转移性支出，法定支出以及突发性支出，同时这些提前预支的情况，应当在预算草案的报告中作出说明，接受人大的审议和监督。这也需要人大对此部分内容要多加关注。为了监督预算执行情况，各级人大要与政府部门沟通协调，建立和完善预算执行动态在线监督系统，从而达到实时动态、智能预警、综合分析的目标，提高监控工作效率。四是完善决算审查监督。新《预算法》规定，县级以上各级人大常委会初步审查财政决算时要充分利用审计工作报告。事实上，人大常委会结合审计工作报告内容对决算草案进行审查是工作惯例。新《预算法》对审计工作报告赋予更强的法律效力，人大常委会要对审计发现的问题和提出的建议，比以往更关注和重视。同时，还要重视和加强对部门决算的审查，重点审查部门在预算执行中追加或减少情况。五是依法执行备案审查制度。人大的监督首先要解决知情问题。新《预算法》规定，县级以上各级政府需要将下一级政府的预算和决算，经汇总后都要报送本级人大常委会备案。即本级政府将各个下一级政府预算按照行政区划，分别列明各自的预决算收支数，而不是全部下一级政府预决算收支的加总数。新《预算法》还规定，县级以上各级政府财政部门应当将部门预算和下级转移支付的批复，抄送本级人民代表大会财政经济委员会。接收这两项批复的抄送后，财经委如何进行后续操作，并借此深化对部门预算和下级转移支付的监督，则是需要我们进一步研究和努力的。

六、充分发挥人大代表的作用

新《预算法》规定，财经委在对预算、决算和预算调整进行初步审查时，“应当邀请本级人民代表大会代表参加”。这是扩大代表参与、实现预算民主的重要渠道。根据以往经验和其他地区的办法，有三种形式可供选择。一是召开大多数人大代表参与的“预算情况通报会”，或是在举行人大代表重要情况通报会的同时专门安排一定的议程进行预算相关情况通报。二是专门召开“预算恳谈会”，邀请部分人大代表与财政部门进行预算恳谈，财政部门介绍相关情况，人大代表提出意见和建议。三是邀请若干人大代表列席财经委会议，财经委召开会议进行初审时，人大代表应邀列席旁听并发表意见建议。

七、不断提高人大审查监督能力

各级人大要按照新《预算法》的要求，着眼于经济社会发展全局，紧密结合本地区实际，进一步加强自身建设，着力提升预算审查和监督能力。一是加强学习。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。我们只有在准确学习把握新《预算法》核心内容的前提下，切实突出审查监督重点，积极探索创新，才能在实施新《预算法》中提升预算审查监督能力。二是为适应新《预算法》贯彻实施的新要求，组建人大常委会预算审查工作委员会，充实预算审查监督力量，对预算、决算进行专门的研究和审查。

（作者系州人大常委会预算审查中心主任）