——2018年5月29日延边朝鲜族自治州第十五届人民代表大会常务委员会第十一次会议

州人大常委会调研组

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

按照州人大常委会2018年工作要点安排，州人大常委会成立以丁兆丽副主任为组长、州人大法制委部分委员、州人大常委会法制工委和州政府法制办负责人为成员的调查组，于4月9、10日先后到汪清、延吉、和龙等县（市）采取实地调查和书面报告相结合的方式，就2017年全州规范性文件备案审查工作情况进行了调查检查。现将有关情况报告如下：

一、开展备案审查工作基本情况

一年来，各县（市）人大常委会按照法定职责，依照《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的规定，依法开展规范性文件备案审查工作，取得了新进展和新成效。

（一）增强报备责任意识，推动规范报备工作。2017年度，各县（市）人大常委会积极加强与规范性文件制定机关的沟通协调，督促其及时、规范报送规范性文件，推动其增强报备意识、落实报备责任、规范报备工作。2017年度，各县（市）人大常委会按照法定职责，共备案审查39件规范性文件，其中，延吉市17件，敦化市8件，珲春市1件，图们市6件，和龙市3件，龙井市1件，汪清县2件，安图县1件。2017年度，各县（市）没有接到公民、法人和其他组织提出的审查要求和建议。与过去三年相比总量变化不大，基本保持稳中下降趋势，但个别地方下降明显。

（二）多措并举规范开展工作，确保备案审查效果。对报送备案的规范性文件进行审查是人大常委会开展法律监督的重要方式。2017年，各县（市）人大常委会按照党中央、全国人大提出的“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，确保党中央令行禁止，维护宪法法律权威，维护国家法制统一，侧重对备案、审查、纠正这三个关键环节的把控，促进备案审查工作切实有效开展。延吉、敦化、和龙、汪清和图们等县（市），按照已制定的《规范性文件备案审查规定》对所有报送的规范性文件及时进行了登记和初步审查，并分送有关专门委员会和常委会有关工作机构进行审查。在审查方式上，坚持被动审查与主动审查相结合，按照审查标准，着力提高审查实效。备案审查工作以合法性审查为主，严守法律红线，划定权力边界，防止权力滥用。重点对是否违反相关上位法和行政许可、行政强制、行政处罚的规定，是否不适当地增加公民、法人和其他组织的义务、限制其权利，是否存在行政机关自我授权、规避责任，以及是否涉嫌地方保护主义和部门利益等情形进行比对、审查，强化对权力的约束和规范，促进法治政府建设。比如延吉市人大常委会在审查过程中发现政府报备的《延吉市建筑垃圾管理规定》超越法定权限，违反上位法，已建议政府修改或撤销该文件。

（三）加强学习，不断提高备案审查能力和水平。为了适应我国法治化进程的不断推进，及时掌握不断更新的法律法规和国家政策，要作好规范性文件备案审查工作，必须要及时更新知识、调整状态，加强学习。各县（市）人大常委会通过开展自学和组织集体学习的方式来加强学习，不断提高理论水平和工作能力。通过深入学习《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的规定，推动了规范性文件备案审查工作的有效开展。

二、主要问题

一年来，各县（市）人大常委会在开展规范性文件备案审查工作方面做了大量的工作，但也遇到一些困难和问题，主要体现在以下几个方面：

（一）对备案审查工作重要性认识不足。规范性文件备案审查是各级人大常委会监督职能的重要内容，是政府实现依法行政的重要途径，也是维护广大人民群众合法权益的重要保障。目前，从人大方面来看，少数地方还存在着一定程度的畏难和顾虑现象，既担心工作力量不够，又担心审查发现问题，政府不积极配合，因此导致规范性文件备案审查工作出现“等备案、轻审查”的现象。从政府方面看，少数地方在工作中畏难、推诿等情况一定程度存在，抓落实的力度不够，导致迟报、漏报、报备范围不明确的现象时有发生，对人大开展规范性文件备案审查工作的目的，是助推法治政府建设的重大意义认识不足。

（二）备案审查工作制度不够规范。有些地方人大常委会虽然制定了规范性文件备案审查的制度，但与新任务、新要求相比，需要进一步修改和完善，同时还要建立和完善与管理工作相配套的相关规定。个别县（市）人大常委会还未结合各自实际出台规范性文件备案审查制度。因此导致备案审查工作开展不规范，对需要报备的规范性文件的范围、报备程序、审查标准和重点还不够清晰，比如乡镇人大主席团作出的决议决定是否应当纳入规范性文件备案审查工作中来、“一委两院”作出的规定、办法等是否需要报备审查等情况都不清晰，影响了规范性文件的法律效力和实施效果。

（三）备案审查专业人员力量还很薄弱。规范性文件备案审查工作是一项专业性和政治性都很强的工作，需要设置专门的机构，配备专业的人员，才能顺利开展。目前，各县（市）人大和政府法制办没有专职工作人员，敦化、珲春、汪清、图们、安图人大只有两名兼职工作人员，和龙、龙井人大仅有一名兼职工作人员，而且个别工作人员非法律专业，职业经历也与法制要求不相匹配，业务素质高低不一。由于各县（市）机构和编制的制约，导致实际从事规范性文件备案审查工作工作的人员不足，能力不足、专业性不强。有时还由于人员调动，工作交接不到位、对新修改的相关法律法规不了解、对备案范围和审查标准把握不好等情况，难以保证工作的连续性和有效性。

三、几点建议

为了进一步做好规范性文件备案审查工作，充分发挥法律监督效力，提出以下几点建议：

（一）提高思想认识，推进依法监督。党的十九大报告明确指出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。这对新形势下开展备案审查工作提出了更高的要求。因此，必须提高思想认识，从加强宪法监督和推进合宪性审查工作的高度来认识备案审查工作。做好备案审查工作是构建严密的法治监督体系、保障宪法和法律正确有效实施的重要环节，是发展社会主义主义民主、保障人民参与治理国家权利的必然要求，是防止权力滥用、推动法治政府建设的现实需要，是深入推进人大工作与时俱进、增强人大监督实效的重要途径。各县（市）人大常委会和政府要进一步增强做好规范性文件备案审查工作的责任感、使命感和紧迫感，妥善处理好监督与支持、备案与审查、依法监督与接受监督的关系，增强报备主体的报备主动性和人大常委会的履职积极性，切实做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，推动规范性文件备案审查工作的深入开展。

（二）强化队伍建设，增强备案审查能力。备案审查工作的专业性、政策性强，对人员的政治素质、专业素养、政策水平要求比较高，可以通过专职与兼职相结合的方式，增强备案审查能力。另外，要善于借助智力支持，发挥专家学者咨询作用，邀请专家学者参与备案审查工作，通过委托审查文件、邀请参与论证、组织公开点评等方式，增强审查意见的权威性，弥补审查力量的不足。各县（市）应当根据规范性文件备案审查的现实需要，通过队伍建设提高备案审查能力，保障备案审查工作的可持续开展，切实提高规范性文件备案审查质量。

（三）加强业务培训，提高业务水平。近两年随着我国法治化进程的不断推进，法律法规在不断地更新完善，国家政策也作出了相应的调整，规范性文件备案审查工作也需要及时更新知识、调整状态，以适应改革新常态。因此，各县（市）分管这项工作的领导，特别是从事具体工作的同志，应当及时组织参加学习培训，加强对监督法等法律法规和国家现行政策的学习，尤其要认真贯彻《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》。通过加强业务培训，熟练掌握法律监督和规范性文件备案审查制度的核心内容，把备案范围、审查标准、工作程序等具体规定融会贯通，在实践中不断提高业务水平，增强工作责任感和使命感，保障备案审查的依法规范开展。

四、下一步工作考虑

（一）进一步加强业务指导培训工作。指导与加强县（市）人大常委会的联系，通过举办备案审查工作研讨会、座谈会、培训班等形式，邀请省内外有实践经验的专家来交流经验，进行业务培训，推动县（市）人大加强备案审查制度和能力建设，提升备案审查整体工作水平。

（二）进一步完善机构设置、加强队伍建设。指导已经成立法制委员会的县（市）人大常委会充分利用好委员的专业性，吸纳具有法律工作经验的代表来充实法制委员会。争取完善机构设置，根据工作的强度和形势的需要适当增加专业人员。对于确实不符合设置机构条件的，也要配备具有相应专业素质的人员相对固定的从事此项工作。

（三）进一步完善备案审查工作制度体系。建立健全备案审查工作制度规范，以问题为导向，抓住备案审查工作的关键环节，从备案审查范围、审查标准、审查程序等方面进行明确、细化的制度建设，促进备案审查工作规范化开展。加强同其他机关备案审查工作机构之间的沟通协调，健全备案审查衔接联动机制，为做到“有件必备、有备必审、有错必纠”打下坚实的制度基础。